A tagállamokra életbevágó fontosságú döntés vár a május 9-i szebeni csúcstalálkozón. Hat héttel a Brexit után (elvileg) és három héttel az EP-választások előtt a Bizottság felhatalmazást vár a tagállamok vezetőitől a közös külpolitikai döntéshozatal ésszerűsítésére. Ha a tagállamok tenni akarnak az ellen, hogy az EU szinonimája a nemzetközi színtéren a következetlenség és a lassúság legyen, akkor hitet kell tenniük a hatékony döntéshozatal mellett, leszámolva a kisstílű belső viták diplomáciájával.
Február 4-én Federica Mogherini, az EU főképviselője nem volt éppen meggyőző, amikor egy sajtótájékoztatón kijelentette: „Európának egységes az álláspontja Venezuelával kapcsolatban. Ezt mind a 28 tagállammal egyetértésben jelenthetjük ki.” Mogherini az álláspontot „tisztának és világosnak” nevezte: az EU elismeri mind a venezuelai nemzetgyűlésnek, mind annak elnökének, Juan Guaidónak a legitimitását. Utalt a célzott szankciókra is, amiket a tagállamok Venezuela ellen még 2017 végén vezettek be, majd 2018 végén még egy évre meghosszabbítottak.
Ugyanazon a napon aztán Olaszország blokkolta a közös közlemény elfogadását. A leszavazott javaslat arra szólította fel a tagállamokat, hogy külön-külön is ismerjék el Guaidót Venezuela ideiglenes elnökeként. Csakhogy az ötlet megosztja az EU-fővárosokat. Bár abban megvan az egyetértés, hogy Venezuela szabad és tisztességes választáson válassza meg az elnökét, néhány tagállam azonban szkeptikus Guaidó elnökségével szemben.
Az EU 28 tagállamából csak tíz ismerte el a nemzetgyűlés első emberét Venezuela ideiglenes elnökének (köztük Franciaország, Németország, Spanyolország és Nagy-Britannia), a többiek csak támogatásukról biztosították, de hivatalosan nem ismerték el. Ha a tagállamok egyet is értenek egy-egy kérdésben, a részleteken akkor is kialakulhat vita. Az EU például nem képviselt egységes álláspontot Nicolás Maduro elnök előrehozott választási javaslata kérdésében. De a szankciókkal kapcsolatosan is megmutatkozott ugyanez: a szankciók bevezetése belső viták miatt hónapokig húzódott.
Maduro fő szövetségesei – Kína, Oroszország, Irán és Törökország – nyilván nem bánják mindezt. A diplomáciai következetlenség elsősorban Oroszországnak könnyítette meg, hogy aláássa az EU nemzetközi hitelességét a krízist kezelni hivatott Nemzetközi Kontaktcsoport létrehozására. „Szeretnénk végre megérteni, hogy pontosan ki beszél, és pontosan miről” - Szergej Lavrov orosz külügyminiszter így kommentálta az EU szándékát, hogy a Venezuelában közvetítő nemzetközi csoport élén álljon. Az EU következetlen üzenetei gyakran ellehetetlenítik saját nemzetközi kríziskezelési szándékait.
Következetesen következetlen külügyek
És Venezuela nem elszigetelt eset. Nemrég például Ciprus blokkolt egy közös EU-állásfoglalást a közepes hatótávolságú nukleáris fegyvereket szabályozó amerikai-orosz szerződés megszűnéséről - az Oroszországról szóló rész szóhasználata miatt. Magyarország és Lengyelország együtt vetették el az Arab Liga és az EU közötti csúcstalálkozóról kiadott közleményt, mert nem értettek egyet a migrációról szóló részekkel. Arról nem is beszélve, hogy Kínát az emberi jogok megsértése miatt egységesen elítélni már régóta gyakorlatilag lehetetlen, így pedig nehezen várható el, hogy az EU-ra az emberi jogok globális védelmezőjeként vagy vezető liberális erőként tekintsenek. 2017 júniusában például Görögország ellenállásán bukott meg, hogy az EU közös nyilatkozatban ítélje el Kínát a szólásszabadság ellehetetlenítése és a halálbüntetés alkalmazása miatt. Ez volt az első eset, hogy az EU nem tudott közös közleményt kiadni az ENSZ Emberi Jogi Tanácsában.
Ha a közös fellépést nem is blokkolják teljesen, az egyes tagállamok egyedi érdekei és sérelmei gyakran hátráltatják Európa diplomáciai erőfeszítéseit. Érdemes visszagondolni az iráni nukleáris megállapodás sorsára: miután az USA kivonult a szerződésből, az E3-ból (Németország, Franciaország, Nagy-Britannia) Olaszország bevonásával E4 lett. A spanyolok, akik kimaradtak, csalódottságuknak úgy adtak hangot, hogy az év elején sokáig késleltették a Bizottság fontos közös nyilatkozatának kiadását Iránról. De februárban az is megtörtént, hogy a Fehéroroszország elleni fegyver embargó meghosszabbítása előtt Magyarország feltételül szabta az ún. Fehérorosz Partnerségi Prioritások elfogadásának felgyorsítását. Csakhogy ezt a dokumentumot éppen egy másik tagállam, Litvánia ellenállása késlelteti – Vilnius további garanciákhoz ragaszkodik egy Oroszország által finanszírozott fehérorosz atomerőművel kapcsolatban.
A dolgok jelenlegi állása szerint az EU egyedül is képes saját hitelességét aláásni. A példák száma végtelen.
Legyen elég a minősített többség szavazata is a külpolitikában
A 2018-as EU évértékelőjében a Bizottság elnöke, Jean-Claude Juncker felvetette, hogy az EU-tagállamok fogadják el, hogy bizonyos ügyekben ne legyen szükség a teljes konszenzusra, legyen elég az úgynevezett minősített többség. Ide tartoznak az emberi jogi kérdések, a szankciók vagy az EU civil missziói. Az EU szerződések alapján a minősített többséget az jelenti, ha a tagállamok legalább 55 százaléka, amelyek együtt az Unió lakosságának legalább 65 százalékát adják, egy irányba szavaznak. A Bizottság javaslata okosan meghagyja a fegyveres missziók és a védelmi együttműködés kérdését a teljes konszenzus körében. Ezeken a területeken korábban már láttunk példát informális, ad hoc együttműködésekre a részt venni szándékozó államok között. A tagállamok aggodalmainak enyhítésére a Juncker-terv bevezette a „vészfék” fogalmát, hogy az egyes államok blokkolhassák, ha egy indítvány a nemzeti érdekeiket veszélyezteti.
A probléma csak az, hogy a szavazás szabályait is csak teljes konszenzussal lehet megváltoztatni, márpedig a kisebb tagállamok nem lelkesednek a minősített többségű döntéshozatal bevezetéséért külpolitikai témákban. A kisebb tagállamoknak a konszenzusos döntéshozás extra érdekérvényesítési lehetőséget és előnyösebb tárgyalási pozíciókat jelent. A Bizottság javaslata szerint ugyanakkor ezeket az érdekeket éppen eléggé hatékonyan védi a kvázi-vétó, amit a fent említett „vészfék” jelent.
Azok az államok, amelyek inkább a kormányközi együttműködésben látják a döntéshozatal kívánatos módját, szintén a konszenzusos szavazást részesíthetik előnyben, mert így a biztonsági és védelmi együttműködés nem fenyegeti a nemzeti szuverenitást. Mások azt vetik fel, hogy ha a szavazási rendszer megváltoztatásának az a célja, hogy Európa „közös hangon” szólalhasson fel a globális politikában, akkor ennek éppenséggel pontosan megfelel a jelenlegi, konszenzusos rendszer is. A Bizottság a döntései jelentős részét amúgy is konszenzussal hozza meg, még olyan politikai témákban is, ahol egyébként erre nem lenne szükség. Megint mások attól tartanak, hogy a külpolitikában bevezetett minősített többségű döntéshozatal megnyitja az utat, hogy azt a közös védelmi politikára, esetleg a fegyveres beavatkozásokra is kiterjesszék a jövőben. Ezek a felvetések azonban figyelmen kívül hagyják, mennyire szükséges lenne az EU reagáló képességének javítása.
A hatékonyság hitelességet hoz
A jelenlegi geopolitikai helyzetet egyre inkább a kiszámíthatatlanság és a többpólusú erőpolitika határozza meg. Európát nyugatról a kiszámíthatatlan politizálás, délről a menekültválság, keletről Oroszország és Kína befolyásolási kísérletei veszik körül. Ebben a helyzetben az EU-nak nincs más választása, határozottabban kell fellépnie. A megkerülhetetlen konszenzusos döntéshozatal, a merev intézményi struktúra és a homályos vezetési felelősségek együttese tipikusan következetlen álláspontokat, válsághelyzetben pedig lassú reakcióidőt eredményez. Mindez pedig erodálja Európa tekintélyét, amit a szabálykövető multilateralizmus, az emberi jogok és a liberális értékek szócsöveként vívhatna ki.
Ha az EU célja, hogy a globális hatalmi központok hiteles és egyenrangú félként tekintsenek rá, akkor választ kell találnia az elvárások és a képességek közötti szakadék jelentette fenyegetésre. Elkerülhetetlen, hogy hatékonyabban alkalmazkodjon a gyorsan változó politikai körülményekhez, és gyorsabban reagáljon a külső válságokra. Ehhez pedig az egyszerűsített döntési mechanizmuson keresztül vezet az út, különösen az EU külpolitikai prioritásai kérdésében, mint például az emberi jogok védelme vagy a szankciók alkalmazása. Ezek a döntések ráadásul eleve kevésbé megosztóak (és a döntések következményei kevésbé fájnak anyagilag), mint mondjuk a katonai együttműködés, így a véleményükkel kisebbségben maradt tagállamok számára is elviselhetőbbek.
Otto Ilveskero
